建立执法协作联动机制研究

2016-06-15 03:52:46    609次浏览

二、建立健全跨部门跨区域执法协作联动机制的模式探索

(一)食品分段监管模式

食品监管是典型的跨界公共事务，也是社会热点、焦点问题。2009年2月《食品法》发布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制。2010年成立食品委员会。2011年11月，将卫生部的综合协调、牵头组织食品重大事故调查、统一发布重大食品信息的职责划入食安办。2013年4月，食品药品监管总局正式挂牌成立，整合原工商总局对流通环节、质监总局对生产环节的食品监管职责，对食品药品统一监督管理。2015年新《食品法》明确了食品药品监管部门的监管职责，不再强调分环节食品监管体制。目前，我国食品监管体制改革仍在进行之中。

(二)相对集中行政执法的模式

党的十八届三中全会提出，要深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、的行政执法体制。

上世纪90年代，有的地方政府开始相对集中行政处罚权的改革试点。2002年下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，将城市规划管理、市容环境卫生管理、市政管理、环境保护方面法律规范中的行政处罚权，以及工商行政管理法规对无照商贩、交通管理法规对侵占城市道路等行政处罚权，交由城市综合执法部门集中行使。

把原多个部门职能交叉的行政处罚权相对集中交给一个政府部门行使，在一定程度上解决了城市管理领域中多头执法、职责交叉、重复处罚等突出问题，对整治和规范占道经营、流动商贩起到了重要作用。然而，相对集中行政处罚权工作有3个问题比较突出。

一是将行政处罚权从有关审批、监管部门剥离开来，容易造成审批与事后监管脱节，产生新的部门权限边界问题。例如，环保部门依法负责项目环境影响评价的审批和监管，而行政处罚权由城市综合执法部门承担。实践中，基层环保部门往往在接到投诉举报后，不经调查核实就直接抄送给城市综合执法部门，要求予以查处。这种机制造成审批与监管实际的脱节：环保部门有审批和监管职责，却没有调查权和处罚权；城市综合执法部门有行政处罚的职责，却无法掌握审批的标准流程和具体情况。

二是有的地方政府在推进“大部制”改革过程中，将不相关联领域的行政执法权整合给一个部门行使，给行政执法带来一系列问题。2009年底，广东省顺德市进行机构改革，将环保执法、城市管理综合执法、交通执法及水政执法合并，实行“大交通环保和城市管理的综合执法”。由于跨部门、非同一领域、无职能交叉的综合执法合并不科学，造成权责划分混淆不清、职能分工不明确，基层执法困难重重。

三是相对集中行政执法权会削弱监管执法的专业化水平。部署的相对集中行政处罚权工作主要是在城市管理领域，针对比较明确的违法行为，调查取证相对简单。但是，如果不加区别地集中行政执法权，将比较复杂或专业性强的领域行政执法权集中起来，执法人员用普通监管手段监管专业性事务，可能损害执法专业化，降低行政执法效能。

(三)多部门联合执法机制的模式

联合执法机制是常见的解决跨部门跨区域公共事务的执法模式，联合执法包括政府职能部门之间的联合执法和政府部门与立法、司法机关以及与社会团体、企事业单位进行联合执法。本文所指的是政府职能部门间的联合执法机制。

实践中，联合执法机制的形式多样，有同级政府下的职能部门联合执法，有同一系统内的职能部门联合执法，还有不同地域的职能部门联合执法。有的联合执法机制比较紧密，有专门的组织机构和法律、法规依据。例如，全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组，统一组织领导全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作，其常设机构“双打办”设在商务部。但是，大多数联合执法机制比较松散，主要是为了解决突发性、临时性的问题，根据上级命令或者同级协调而组成的联合行动，如联合执法整治占道经营、查处取缔黑网吧等。

政府部门间联合执法机制能够在一定程度上解决执法力量不足、无强制措施权、部门间推诿扯皮以及部分法律规范冲突等问题，能够在短时间内加大执法力度、营造执法声势，并在一些个案中达成执法效果。但目前的联合执法机制有“天生”的弊端。一是大多数联合执法执行的是其中一个行政机关的“法”，其他主体没有执法权。二是存在联合执法机会主义，组织联合执法的县区或镇街政府和为主执法的部门一般比较积极，但其他相关职能部门缺乏主动性。各部门容易对联合执法产生依赖，弱化日常监管执法。三是联合执法法律责任难以确定，行政相对人维权难度大。四是绝大多数联合执法是临时性、突击性的专项整治活动，不具有解决跨界公共事务的普适性。

(四)跨区域合作行政协议的模式

行政协议的本质是一种对等性行政契约，指两个或者两个以上的行政主体或行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了达到行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行为。从泛珠三角经贸合作到长三角一体化、京津冀一体化，全国范围内各区域签订了大量的行政协议，涉及经贸、旅游、交通、教育、环保等诸多领域。2012年，北京、天津、河北、山西和内蒙古五省区市工商局共同签署了《华北五省区市工商局区域合作协议》，五地工商部门实现联防联治，跨区域执法协查。

跨区域行政部门通过行政协议的方式开展合作，是解决跨区域执法监管协调问题的重要途径。同一部门系统内部跨区域合作，合作部门拥有相同的执法理念、执法依据和执法程序，合作机制比较顺畅。目前的跨区域合作行政协议在执行过程中，由于没有上位法的规范、缺乏强有力的协调组织机构、信息共享不够及时或缺乏硬件支撑，合作效果往往难以持续。

(五)深圳市场监督管理局的分类监管模式

2009年，深圳在“大部门制”政府机构改革中整合工商、质监、物价、知识产权的机构职能，组建市场监管局，后来加入全链条食品监管的职能。2014年5月，深圳市对市场监管机构与职能再次进行改革，组建市场和质量监督管理委员会，下设市场监督管理局(挂市质量管理局、市知识产权局牌子)和食品药品监管局，并设置了市场稽查局、企业注册局和价格监督检查局三个直属机构，分别承担市场监管各个领域的行政管理和监督执法职能。

深圳的大市场监管体制改革表面上由分到合，再由合到分，实际上却经历了由“分段监管→全链条监管→分类监管”的改革历程，是应对食品药品监管等跨界公共事务的探索与实践。目前，深圳“大市场监管”体制优势是在保持全链条监管的同时，采取分类监管的模式，保持较高的专业化监管执法水平，但机构整合后会产生新的权力边界，新的跨界公共事务仍然是市场监管部门的重大挑战。

(六)自贸试验区综合监管执法的模式

改革综合监管执法机制是自贸试验区的一项创新，是加强事中、事后监管的重要举措。目前全国4个自贸试验区中，上海自贸试验区和福建自贸试验区(福州片区)公开了在综合监管执法上的创新做法。

1.上海自贸试验区的综合监管执法机制。扩区后的上海自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公，下设3个内设职能局和5个派出管理局，其他行政职能由浦东新区政府相关部门对应承接。其中，在保税区域集中行使自贸试验区行政审批权和行政处罚权，在新扩区域仍由浦东新区行政部门负责相应工作。上海自贸试验区综合监管执法创新体现在三个方面。一是实现各部门协同监管的工作格局，建立信息共享和服务平台，对接共享海关、检验检疫、人行上海总部、银监局及各职能部门的监管信息。二是理顺综合执法体系，将不同领域的市场监管执法功能集中到区内，开发网上执法系统。三是鼓励社会力量参与，发挥行业协会和中介组织的作用。

可见，上海自贸区既成立独立执法机构，又依托浦东新区政府部门开展执法工作，其综合监管执法机制仍在改革进程之中。上海自贸区通过建立信息共享平台，实现各职能部门监管信息互通共享并动员社会力量参与市场监管的做法，具有创新意义。

2.福建自贸试验区福州片区的综合监管执法机制。福建自贸区福州片区管委会成立综合监管和执法局，作为福建自贸试验区福州片区管委会直接领导下的行政执法部门，在福州经济技术开发区、福州保税港区范围内行使工商行政管理、食品药品监督管理、质量技术监督管理、商贸管理、文化(文物)广播影视和新闻出版管理、知识产权管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。

福州片区成立新的执法部门，直接将六大类行政管理方面的行政处罚权，集中到综合执法部门，一定程度上解决了多头执法的问题。如前所述，行政处罚权相对集中行使，但行政审批权和监管权仍由各职能部门承担，将产生新的执法边界和权限冲突，以及执法专业性不强等问题。

(七)信用联合惩戒备忘录模式

2014年4月，中央文明办、人民法院、公安部、国资委、国家工商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司8个部门联合印发了《“构建诚信 惩戒失信”合作备忘录》。对失信行为进行联合信用惩戒，涉及多项行政管理领域和多个政府职能部门，是典型的跨界公共事务，需要依靠部门间信息共享，由各职能部门和社会组织联合共同实施。

各部门以行政协议的方式，达成解决跨部门跨区域公共事务问题的一致意见，能够较好地解决部门权限冲突、合作意愿不强等跨部门合作的突出问题，已经有越来越多的部门效仿。例如，2014年12月国家税务总局联合21个职能部门签署了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》。当然以行政协议的模式开展跨部门合作，合作机制比较松散，有赖于一个强有力的协调机构，并且还需要比较完善的信息技术和信息共享机制，同时签署合作协议后，各职能部门在执行落实过程中，还需要就具体细节不断磋商协调，才能使合作协议终落地。