如何处理行政复议中举报投诉和信访问题

2016-07-06 03:51:19    66次浏览

二、行政复议与政府信息公开

（一）政府信息的特性

一是职权性。政府信息，一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。政府信息应当是各级行政主体在行使行政管理职权和公共服务职能中产生的或获取的各类信息。

二是外部性。各种政府信息材料应当能够与经济、社会管理和公共服务形成互动关系，一些内部信息诸如集体讨论记录，不属于政府信息。

三是结果性。从《政府信息公开条例》第九条至第十二条的规定来看，政府信息公开的是政府履责的结果。实践中，申请人往往要求公开重大决策的讨论、制定、会议纪要、领导的批阅意见等内容。笔者认为，这些处于调查阶段、讨论阶段的过程性和程序性信息不直接对外发生效力，具有不确定和未完成的特征，不属于政府信息。对此，美国的《情报自由法》也有类似规定。

（二）政府信息公开当前存在的问题

一是思想认识不到位。部分基层行政机关怕公开政府信息引来纠纷，想方设法找理由不公开，导致出现大量政府信息公开案件。

二是政府信息的范围规定不清晰。现行法律、法规对政府信息的规定过于笼统，实践中难以把握，特别是基层行政机关很难判断某个信息是否应当公开，容易引发行政复议。

三是程序违法。基层行政机关对信息公开申请不理不睬，不作答复或者未在规定时间内答复申请人。

四是不予公开理由表述不清。对答复不予公开的，理由含糊其词，引起申请人不满。

五是申请人法治意识不强。一些申请人对《政府信息公开条例》缺乏深入理解，认为只要是政府机关保存的信息都应公开。有的申请人在一份公开申请中提出多个请求，违背“一事一申请”原则。有的申请人对申请公开的理由没有表达清楚，行政机关难以处理。

六是滥用政府信息公开权。一些职业举报投诉人滥用政府信息公开申请权，反复针对某个行政机关提出信息公开申请，以达到其他目的。

（三）政府信息公开的复议情形

根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开分为依职权公开和依申请公开。

1.对依职权公开行为的行政复议

在复议案件审理过程中，个别公民、法人或者其他组织，特别是职业举报投诉人，以行政机关应当公开而未主动公开为由向复议机关申请复议，这种情况该如何处理？

根据《政府信息公开条例》第三十三条款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”

由此可见，公民、法人或者其他组织无权直接对工商机关的主动公开信息行为提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织无权就工商机关的主动公开信息的行为申请行政复议，对此类行政复议案件应不予受理或予以驳回，告知其可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报，通过行政机关内部监督机制予以行政救济。

2.对依申请公开行为的行政复议

《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例规定行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该条规定将申请政府信息公开的条件限定为“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，即“三需要原则”。

笔者认为，实践中很难要求申请人对这种特殊需要进行充分举证，如果作强行要求，实质上是变相阻碍其行使申请权和知情权。如果行政机关进行实质界定又可能付出高昂取证成本，不符合行政效率原则。因此，此类申请人的主体资格一般从宽掌握，只要提出与其自身利益相关的理由，行政机关都应当接受。除非显而易见地可以判定不是基于特殊需要，否则，行政复议机关不宜以不具备行政复议申请人主体资格或者不存在法律上的利害关系为由不予受理或驳回申请。

（四）政府信息公开的范围和标准

《政府信息公开条例》第十四条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布的保密审查机制；对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。需要注意的是，行政机关公开涉及商业秘密和个人隐私的政府信息前，应当征得第三方权利人的同意，但是，如果政府信息与公共利益相关，不公开可能对公共利益造成重大影响的，即使涉及商业秘密、个人隐私的，行政机关也可以公开。

在行政复议审理过程中，复议机关应当站在客观公正的立场上审理案件。

一是判断是否属于政府信息。《办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》明确规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。实践中，行政处罚案件调查终结报告、现场笔录、案审会讨论记录、企业登记的审查意见都是过程性信息，不是正式确定的信息，不属于政府信息公开范围。

二是判断申请公开的信息是否属于依职权公开的政府信息。如果构成《政府信息公开条例》第九条规定的依职权公开信息，工商机关告知申请人获取信息的途径即为履职充分。

三是看信息制作单位。工商机关在办案过程中调取的大量书证，如销售单据、财务报表、经济合同等，由于其制作单位并非政府部门，不属于政府信息公开的范围。企业登记过程收集的其他部门出具的公文，由于其制作单位不是工商机关，告知申请人向制作机关申请公开即可。

四是判断是否符合“三需要原则”。对明显不符合“三需要原则”的，告知申请人不予提供，并说明理由。难以判断其是否符合“三需要原则”的，应当先要求申请人提供与其生产、生活、科研等特殊需要的证据。

五是判断是否属于国家秘密、商业秘密及个人隐私。根据《保密法》及其实施办法和国家保密局制定的规范性文件，现行有效的国家秘密保密范围基本覆盖各行业、各领域，必要时可以及时报送保密部门确定。对于商业秘密，可结合《反不正当竞争法》进行判断。对于个人隐私，要结合是否侵犯公民的隐私权来进行综合判断。

（五）依法作出行政复议决定

根据执法实践，政府信息公开案件主要有5种行政复议决定类型。

1.维持

即认同被复议行政机关的行政行为。

2.责令限期履行

主要适用于：（1）申请公开某政府信息，不予答复的；（2）申请公开政府信息，依法不属于该工商机关公开，但能够确定该政府信息的公开机关而不予告知的；（3）应当全部公开的内容，仅公开部分内容的。

3.撤销

主要适用于：（1）申请人申请公开，应当公开而答复不予公开的；（2）不予公开的答复在程序上存在不当或错误的。

4.确认违法

主要适用于：（1）对于政府信息公开不准确，撤销、要求重新作出该行政行为，但重作已没有实际意义的；（2）对于国家秘密、商业秘密、个人隐私的审查存在程序瑕疵，但该国家秘密、商业秘密、个人隐私确属不能公开事项的；（3）申请政府信息公开，工商机关拒绝或者不予答复，但申请人已经通过其他途径获取该信息，责令再公开已经没有实际意义的；（4）工商机关违法公开的政府信息侵害国家秘密或者侵害他人的商业秘密、隐私权，但是继续恢复原来状态已经不可能的；（5）应当更正政府信息而未更正，责令更正无实际意义。

5.驳回

主要适用于：（1）经审理不属于政府信息的；（2）经审理，发现工商机关没有政府信息公开的法定职责的；（3）工商机关已经履行法定职责的；（4）申请人不适格。