天津建立“五环相扣”制度，推进监管能力现代化

2016-07-14 01:52:57    94次浏览

近年来，按照简政放权、放管结合、优化服务改革的总体部署，天津在实现一个部门管市场的基础上，积极探索简政放权后协同跟进事中事后监管、履行政府监管职能的新路子。天津市出台《天津市人民政府关于加强市场主体事中事后监管的意见》，建立了信息公示、风险分类、随机联查、结果告知、联合惩戒“五环相扣”的事中事后联合监管体系，落实以及国家工商总局部署的改革任务，在实践中取得了较好成效。

一、加强事中事后监管的总体思路

天津加强事中事后监管的总体思路和制度设计主要有五个方面。

一是依法监管。强调用法治思维和法治方式履行政府监管职能，建立健全事中事后监管法规制度，确保各项改革举措于法有据、有法可依，纳入制度化、规范化、程序化、法治化轨道。

二是创新管理。建立与深化改革相适应的科学监管制度、市场规则和方式方法，突出改革的系统性，实现各关键环节的依次递进、环环相扣、一体化运作，编织一张覆盖、逻辑严密、有机统一的市场监管网。

三是统筹协同。改变各监管部门单打独斗、重行政监管轻社会共治的传统模式，强化政府部门之间的协同协作，实现政府、市场、社会三方协同，运用市场机制优化监管政策，实现监管效能化。

四是公开公平。推进事中事后监管规则公开、标准公开、程序公开、结果公开，保障各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，保障市场主体和社会公众知情权、参与权、监督权。

五是政府主导。将事中事后监管纳入市委市政府深化改革的重要议事日程，强力组织推动，坚决打破部门信息孤岛、监管陋习陈规。在信息公示、随机联查等各关键环节，市政府都组织召开专题会议部署推动、听取汇报、解决问题，确保整个监管制度改革按既定目标扎实推进。

二、加强事中事后监管的主要做法

天津的事中事后监管制度，以“信息公示、风险分类、随机联查、结果告知、联合惩戒”为关键环节和主要特色，形成了“五环相扣”事中事后监管体系的闭环系统。

（一）实现信用信息公示全覆盖

信息公示是事中事后监管的基础，关键是信息的、及时、准确。早在部署注册资本登记制度改革初期，天津即以“一个平台管信用”为目标，以《企业信息公示暂行条例》为基本遵循，在信息公示广度、深度和刚性上大胆突破，制定《天津市市场主体信用信息管理办法》，强化信息归集和刚性约束。建立了覆盖全市56个市级行政机关，全市各类企业、个体工商户和农民专业合作社的市场主体信用信息公示系统，同时将律师事务所和部分社会团体囊括在内，呈现“覆盖主体范围大、参与政府部门全、信用信息门类广、目录管理机制严”四个特色。公示平台与全市行政审批平台、执法监督平台互联互享，目前网站累计访问量已达9077万人次，成为市场主体自主公示年报和即时信息，金融机构、信用管理公司和社会公众查询企业信用状况，以及政府部门实施协同监管的重要平台。

（二）实施信用风险分类制度

市场主体信用风险分类是对市场主体信用状况进行区分、标注并向社会公示的信用监管措施。风险分类是事中事后监管的靶向标、导航仪，是市场主体信用状况的晴雨表、曝光台，为政府部门实施监管提供依据，为市场主体从事交易经营提供警示。

天津市政府专门制定了《天津市市场主体信用风险分类暂行办法》，以经营异常名录、严重违法企业名单、行政处罚等公示信息为主要依据，确立风险分类指标体系，由计算机系统自动将全市市场主体分为“良好”警示”“失信”“严重失信”4个类别，分别对应不同颜色醒目标注并向社会公示。通过开展信用风险分类并加以显著标识（颜色+动态闪烁），使企业和公众更直观、更形象地了解企业信用状况，警示交易风险，运用社会力量实现对企业的信用规制，收到了很好的治理效果。不少企业因被标识为失信而失去了投标资格，有的被银行停止了贷款。这一措施促使市场主体积极修复信用，强化守法诚信自律经营，大大推动了社会信用体系建设的进程。

（三）创设“双随机”联合检查机制

“双随机”联合检查是高悬市场的达摩克利斯之剑，是政府履行事中事后监管职能的主要方式。着眼于从体制上解决政府部门对企业多头检查、重复监管的弊端，天津按照和国家工商总局相关工作部署提出了“一份表格管检查”的改革思路，实现“企业无事不插手、企业有事不撒手”。

天津市政府专门出台《天津市市场监管随机抽查联合检查暂行办法》，由市场监管委牵头会同各有关部门，在全市范围内组织实施“双随机”联合检查，主要特色体现在四个方面。

一是一个平台、自动匹配。开发建设天津市市场主体联合监管系统，与市场主体信用信息公示系统共享数据库，收集建立包含191个大项、526个小项的监督检查项目目录数据库和全市4677人的执法人员数据库，落实了提出的“一单、两库、一细则”要求，实现了一键自动随机抽取企业，一键自动匹配相应的检查部门和检查项目，同时随机抽取检查人员等功能。自动产生的内容全部固化为年度联合检查项目表，即“一企一表”。

二是一企一表、一表共用。“一企一表”是独立生成的个性化表格，登载企业基本情况、监督检查机关、监督检查项目及子项、监督检查人员、检查结果填写与签字确认等项目。监督检查人员共同使用“一企一表”，对企业实施现场检查。检查中，检查人员严格依照“一企一表”中载明的检查项目进行检查，将检查结果填写在表上，并签字确认。

三是部门协同、联合检查。“一企一表”生成后，由各区县政府组织，市场监管部门牵头会同各行政执法部门组成联合检查组，对被抽取的企业进行一次性多方面“体检”。各区县政府负领导责任，市场监管部门负牵头责任，各行政执法部门承担监管主体责任，各司其职、各负其责、联合检查。

四是信息回填、结果公示。市场主体联合监管系统具备检查结果回填和公示、信用风险分类查询等功能，实现双随机抽查的自动化和全程可追溯。2015年，天津通过市场主体联合监管系统，对信用风险分类为“良好”的企业，按照1%的比例随机抽取2511户企业进行随机联查，36个市行政机关和267个区县部门共计检查监督检查项目45166个，对3707个问题进行责令整改，203户企业被列入经营异常名录。

实践表明，这一制度有效解决了政府部门对企业多头检查、重复监管的弊端，收到了保证公平执法、减轻企业负担、实现监管协同、提供集中服务四个方面的成效。

（四）实施监督检查结果“双告知”

“双告知”是防范事中事后监管真空的指挥棒，是督促企业履行法律义务的监督员。联合检查结束后，各监管部门登录联合监管系统或通过移动终端系统现场回填检查结果，检查结果直接影响市场主体信用风险分类。

我们认真贯彻62号文要求，在落实“先照后证”登记环节“双告知”的基础上，将这一制度延伸至监督检查结果的“双告知”。一方面，将检查结果现场告知企业，“一企一表”在市场主体联合监管系统开放查询。企业信用风险分类发生变化的，通过短信、电子邮件等方式告知当事人。另一方面，通过联合监管系统将检查结果和风险等级告知各监管部门，实现信息共享、协同监管，从制度设计上避免监管真空和行政不作为。

（五）推动跨部门跨领域联合惩戒

联合惩戒是事中事后监管的连环锁、杀威棒，是确保事中事后监管落地的关键环节。天津在率先实现工商、食药监、质检三个领域联合惩戒的基础上，先期集合10个关键部门实施重点突破，制定《失信市场主体协同监管联合惩戒措施实施程序》。天津市政府专门出台《天津市行政机关联合惩戒暂行办法》，将协同监管联合惩戒纳入制度化、法制化轨道，建立了目录管理机制和以信用记录为核心的联合惩戒模式，失信者一处失信将触发各相关部门的连锁反应，引发在行政许可、政府采购、荣誉授予、资质资格评定、取得政府供应土地、工程招投标等众多领域的联合惩戒，从制度上保障“一处失信，处处受限”信用治理目标的实现。

三、取得的初步成效

天津的事中事后监管制度改革，体现了简政放权、放管结合、优化服务的精神，实现了与国际惯例的接轨，其成效集中体现在三个方面。

一是营造了规则统一、公开透明的监管环境。信息公示、风险分类、随机联查、结果告知、联合惩戒各项改革举措以信用监管为核心进行设计，明示规则在先、政府立规在先，体现了统一规范、公开透明的理念，为各类市场主体发展营造了规范化、法治化、可预期的监管环境，以及褒扬诚信、惩戒失信、优胜劣汰的信用环境。

二是创设了职能转变、协同监管的制度平台。五个关键环节的设计，体现了协同协作的现代化理念，从制度上打破了信息孤岛、孤军作战唱独角戏的局面，搭建了各部门信息互通、协同连坐、演好“大合唱”的平台，形成了部门间相互衔接的监管链条，促进了各政府部门依法行政，转变了监管理念，节约了监管资源，实现了统一监管。

三是体现了适度监管、优化服务的治理效果。整套制度设计立足于政府有限监管、社会多方共治，体现了“企业守法经营感觉不到政府的存在，一旦违法经营则政府监管无处不在的理念。特别是“双随机”抽查，避免了多头检查、重复监管，既是联合检查，也是集中服务，入户监管同时更是现场咨询政策、集中解答疑难。在去年组织的“双随机”联查中，各部门现场解答了企业提出的545个问题，受到普遍欢迎。

下一步，天津将在完善现行事中事后监管制度的基础上，认真落实及国家工商总局部署要求，坚持“政府、市场、社会”三驾马车并驾齐驱、协同治理，进一步探索审慎监管、监管、智能监管模式，着力提高市场主体的自治化水平、政府监管的现代化水平、协同共治的社会化水平，努力实现事中事后监管现代化的目标。